吳明敏（台灣農業產學聯盟理事長）

李元和（文化大學財金系兼任教授）

 

一、政策背景

1.停灌休耕

有鑑於「水情不佳，將面臨缺水」，2014年12月17日和25日，經濟部旱災緊急應變小組決議「2015年一期稻作將實施停灌」，範圍涵蓋：桃園水利會大漢溪流域石門水庫灌區22,677公頃，新竹水利會頭前溪及鳳山溪流域灌區4,606公頃，嘉南水利會曾文烏山頭水庫嘉義灌區(包含白河水庫) 8,493公頃，苗栗明德水庫灌區1,175公頃及台中大安溪流域北岸4,625公頃，總共約41,576公頃。

根據經濟部「農業用水調度使用協調作業要點」之規定，停灌休耕的補償以農戶(農田休耕、轉作或廢耕者)為對象。這次停灌之補償金計算基準是以被調用地區之(稻作)農家賺款，另加5%以反映物價之成長計算。依照農委會農糧署估計，2014年一期稻作平均農家賺款為80,354元/公頃，加計5%後約為85,000元/公頃。每公頃補償標準：休耕且種綠肥者85,000元；休耕不種綠肥但有翻耕78,000元；轉作其它作物39,000元(資料來源：農委會)。

補償經費約需30億元，農委會依照「調整耕作制度活化農地計畫」之休耕給付，每公頃最高負擔45,000元(需種植綠肥)，其餘由經濟部水利署、自來水公司及科技部分擔(資料來源：農委會新聞資料)。

 

2.稻米政策

馬政府的稻米施政承諾(「讓人民好生活的十二項重要農業施政」等)，無論是採用直接所得補貼、增加稻米消費量、進口稻米必須標示生產地和提高稻米品質等，六年多來的表現實在不堪聞問。

「取消稻米保價收購和休耕補貼制度，改為直接所得補貼」，至今仍處檢討階段；國人每人白米消費量不但沒有增加反而減少，2007年47.5公斤，2013年45公斤；進口稻米(尤其是廉價、相對不安全的越南米)和國產米摻雜混裝違法事件，層出不窮；市售食米農藥殘留、食米不安全，更是遭到監察院糾正(資料來源：監察院全球資訊網)。

馬政府無視於「取消稻米保價和休耕補貼制度，改為直接所得補貼」的施政承諾，為了2012年的總統大選，2011年一期作起，竟然加碼調高保證收購價格每公斤3元，繳交公糧也補貼烘乾費用每公斤2元。2011年7月開始，公糧稻米庫存數量開始激增，一路攀升，2014年9月底90.4萬公噸，遠高於安全存量40萬公噸的兩倍(表一、圖一)。

韓國和日本早於1998年和2004年廢除稻米保價收購制度，「日韓能，我們做不到」，馬政府可說毫無作為。再之，公糧庫存過量衍生的資源閒置，以及陳米低價拋售，都是人民的損失。公糧倉庫之整建和增添等配套不足，嚴重影響公糧品質，也遭到監察院糾正(資料來源：監察院全球資訊網)。

 

二、爭點

1.停灌休耕，有影響物價上漲的隱憂：根據農委會的推估，2015年一期停灌休耕，糙米產量約減少生產12萬公噸，由於庫存公糧尚有87萬公噸(資料來源：農委會新聞資料)，理應不至於影響「糧價和物價波動」，然而「新舊期米品質差異、心理因素和市場不完全、資訊不夠透明」，有可能導致不合理的價格波動。

2.由農業部門承擔補償金一半以上，不符使用者付費原則：《水利法》第十九條第二項「前項水權之停止、撤銷或限制，致使原用水人受有重大損害時，由主管機關按損害情形核定補償，責由公共給水機構負擔之。」《農業用水調度使用協調作業要點》第四點也規定「調用水量結果，致被調用水量者受有重大損害時，其應負擔補償金者如下：…因工業用水需要，致被調用者之損害，由調用水人負擔之。農業部門是停灌的受害者，依規定並無須分攤補償金，由農委會負擔超過50%，不合理也不公平。

3.每月稻農所得12,083元，低於最低工資：依照休耕種植綠肥者補償85,000元/公頃，扣除種綠肥成本12,500元/公頃（含整地5,500元、種子和撒播工1,500及翻犁5,500元，未計購水費)，實得72,500元/公頃；休耕不種綠肥但有翻耕者補償78,000元/公頃，扣除翻耕後實得亦為72,500元/公頃。以6個月估算，平均補償12,083元/月，僅及最低工資19,273元的62.7%。何況，多數稻農的耕作面積小於一公頃。

4.對稻農以外多數農民的補償金，太少：停灌面積41,576公頃，其中稻作22,000餘公頃(資料來源：農委會新聞資料)約占54%，換言之，其餘46%的停灌區種植其他農糧作物。其他農糧作物的農家賺款大部分高於水稻，例如：2013年一期雜糧作物花生的每公頃農家賺款168,456元；裡作甘藷184,884元，均遠高於2014年一期稻作估計值80,354元。

 5.補償對象僅限農民，不周延：以水稻為例，停灌，除了稻農受到波及之外，其他如育苗中心、代耕業者、農業資材供應者、收穫機耕業者和加工等農產運銷業者，也會失去工作機會，農業機械等相關固定設備的折舊費，也未被列計。農地和農業勞動力等資源閒置，也是一大社會(機會)成本。

6.轉作其它作物，沒有明確的施政目標：「轉作其它作物39,000元」，沒有和施政的重點目標連結。如果鼓勵「種植省水、保水和高經濟作物」是重點施政，補償金補助辦法的訂定，應提供較為優渥的經費以誘導農民轉作省水之旱地雜作。

 

三、建議

1.補償金由受益廠商負責，建立缺水優先供應的保險機制：無論由農委會、水利署、自來水公司或科技部提供補償金，都是納稅人的錢。由納稅人的錢支持受益廠商，不符「使用者付費原則」。停灌休耕補償金，完全由受益廠負擔，較為合情合理。由於暖化乾旱已成趨勢，相關科學園區和工業區的廠商，於平時依用水量徵收費用，建立「免於缺水供應的保險機制」。

2.所有受到停灌波及的農事業者，都應補償：除了農民之外，育苗中心、代耕業者、農業資材供應者、收穫機耕業者、加工廠等農產運銷業者，以及相關機械等固定設備折舊費，都應評估受損金額，給予合理補償。

3.提供較優渥補償金，鼓勵農民轉作省水之旱地雜糧作物：提高補償金，誘導農民轉作省水之旱地雜糧作物。每期每公頃雜糧作物的用水量，依次是大豆1,602m3、甘藷1,800m3、低於高粱1,995m3和花生2,119m3。甘藷，除了蔓覆蓋面積廣，可以減少水分蒸發，有助土壤水分保持之外，甘藷的農家賺款每期每公頃高達184,884元，食用或加工用甘藷及甘藷葉有市場需求，在缺水情況下，轉種甘藷，是適當選項之一。

4.減少公糧稻米庫存數量，降低國家財政負擔：2015年一期稻作停灌，是有助於紓解公糧稻米庫存壓力。在不影響農民權益的前提下，更應盡速檢討「稻米保價收購和休耕補貼制度」，才是降低供給壓力的根本作為；其次，加強稻米品種和米食製品研發、提升國產的優質形象、進口廉價米標示產地，增加國人白米消費量，也是施政要務。

 

參考資料：

1.農委會，「104年水情狀況、抗旱措施及停灌休耕策略」，2014年12月26日。和「農委會針對104年第一期稻作停灌區提供多元因應措施」新聞資料第7145號，2014年12月27日。

2.監察院，「農委會公糧倉庫管理失當　監察院糾正」，2013年9月4日和「農藥管理鬆散　把關草率　監察院糾正行政院農委會」，2011年7月20日。

3.經濟部，「農業用水調度使用協調作業要點」、「水利法」，水利法規查詢系統。