雅柏甦詠‧博伊哲努  Yapasuyongʉ Poiconʉ

2000年以來，為了建立原住民族自治制度，官方及民間曾出現多種的法律草案版本，約略歸納，其立法方式有以下幾種不同的取向：

1.仿地方制度法：原民會於2001年提出的104條版的草案，除了自治區成立程序及自治區內教育事務之規定外，其餘章節體例及具體規範內容，泰半襲用地方制度法的規定。

2.程序性立法：2003年原民會提出16條版草案，僅規範原住民族自治之原則性、程序性規定，至於具體自治權限、自治事項、自治組織等內涵，則留待於各族之自治法中再行規範，立法院楊仁福委員也曾提出類似的版本。

3.簽訂條約：原民會於2005年提出「憲法原住民族專章」，其中規定各族之自治制度，由各族和總統協商簽訂自治協定，經立法院追認後實施。

4. 中央到自治區的民族自治體制建構：立法院蔡中涵及瓦歷斯‧貝林委員於2003年共同提出草案，規定應成立中央民族議會及中央民族政府，中央民族議會與總統對話及其他自治法案、預算、彈劾等事宜，中央民族政府則與行政院對等，而為自治區的直接上級機關，易言之，行政院並無管轄自治區的權限。原住民立法委員享有法案否決權。自治區設自治區政府及議會，採行政與立法分立的制度。自治區底下設自治鄉，自治鄉底下設部落。其中自治鄉之組成及形式，得結合傳統習俗及民主原則，由該鄉鄉民自由決定其自治制度。原住民族得以傳統或該民族認定之方式選舉代表。

5.空間合一版：原民會2010年提出的版本表面上是仿地方制度法，然而大幅限縮自治區的自治事項及自治權限，並且自治區並無實質的行政管轄區域範圍。

6.暫行條例：目前正在行政院審議的草案要有三項特色：其一是「大自治區」概念，亦即所有原住民族共同成立一個自治區，自治區底下則設各族的「族區」；其二，自治區組織依附現行行政體制，依該草案，自治區區長由原民會主任委員兼任，自治區的委員由族區委員擔任；族區的委員則由地方民選公職人員及部落會議推派之代表擔任；其三，如同空間合一版，自治區的自治事項及自治權限被限縮，且自治區並無實質的行政管轄區域範圍。

7.另一種比較複雜的方式，是因應我國法律多如牛毛的處境，自治法逐一排除相關法規，排除之後還要另外制定相關制度，或授權由自治區自行訂定法規，以取代已被排除適用的中央法規。

第三種方式賦予自治區一個政治上的高度(也就是所謂的準國與國關係)，並且讓各族在簽屬協定的過程中，可以有因族制宜的規定，而且立法院追認後就具有法律效力。第四種建構從中央到自治區的完整體制，並且透過立法院原住民委員的否決權，構成自治區免於國會恣意立法、干預的保護傘，相當接近「國中之國」的目標。第七種則是可以在國家法制上清出一個自治的空間，原住民族法在這個空間可以有發展的機會。這三種方式應較能滿足原住民族自治的需求。

第二種的主要問題在於，既然要制定各族的自治法，倒不如直接制定各族的自治法，何必先制定原則性的法呢？如此則徒然耗費立法資源及能量。第一種也不可取，因為民族自治很重要的精神是「民族」，也就民族的傳統制度、典章、法律及土地，這和地方制度法截然不同，依這種立法模式，則勢必會用新的制度消滅固有制度，用新的法律取代習慣法。

第五種及第六種是2010年後原民會推動的方式，第五種有以下主要四個問題：

一、欠缺土地及自然資源規範制定權

1.依第21條規定，自治區只有獵捕野生動物、採集林產物、野生植物及菌類、採取礦物、土石、利用水資源等行為之「核准」權限，但其核准仍應依其他機關制定之法規，並無制定規範權限。

2.自治的精神在於自律而非他律，且土地及自然資源是原住民族自治的核心，核心事項都受到其他機關法規的限制，自治有名無實。

二、不尊重原住民族固有體制及傳統習慣

雖賦予部落法人地位，但僅有自治區委託的權限，而由於自治區自治事項少，能委託部落辦理之事項更少，因此部落雖取得法人地位，但無法扮演過去作為自治基礎單元的功能。

三、自治事項少

自治區之自治事項除去組織行政，僅剩下文化及不完整的自然資源管理權或參與權，其他事項均由地方政府辦理，未來自治區必須事事遷就縣政府甚至鄉公所，喪失民族自治的意義。

四、無區域

原住民族均有其完整固有領域，為了遷就一、二族領域內已有大量非原住民之民族，而讓所有原住民族都不能實施領域自治，欠缺正當性。

至於第六種，除制度內容因承繼第五種之規定而有與第五種相同的問題外，另一個問題與該版本強調「試辦」有關，亦即自治區政府的職務幾乎完全由現行公職人員擔任。在此一前提下，雖然美其名是透過試辦訓練原住民族的自治能力，但實際上原本未擔任公職的原住民幾乎沒有機會參與自治區的「試辦」，也就失去了試辦的核心意義。

 

（此文稿為2014年2月27日於新境界基金會智庫族群小組會議之引言稿）

（本文為作者個人意見，不代表本智庫立場）