新境界文教基金會
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總統赦免權初探

2013-03-28

施正鋒(東華大學民族發展暨社會工作學系教授) 


        總統的赦免權(pardon power)的發展有很長的歷史,這是在三權分立的精神下,考慮國家的最高福祉、以及社會的合諧,由於未雨綢繆司法體系可能的疏漏、或是立法過程因為政治角力而緩不濟急,因此特別賦予國家元首的行政特權。除了英國的國王,美國自從建國以來,憲法就有特別條文規範;以1998年的歐洲來看,46個國家有總統,全部都有赦免權。

        基本上,總統的這項行政赦免權(executive pardon)是絕對的權力,除了面對彈劾,並不受到司法、或是立法權限制。儘管國會曾經嘗試立法約束總統的赦免權,不過,聯邦最高法院在釋憲案中認為這是違憲的作為,最重要的理由是赦免制度設計的初衷,就是希望賦予總統這項權力來制衡其他兩個政府部門。也就是說,這是一個用來化解政治衝突的機制,希望總統能超越政黨意義來做出最睿智的判斷,當然也期待能打破司法體制無法處理的困境。

        就美國的經驗來看,輿論界最詬病的是總統可能濫用赦免權,特別是在下台前匆匆赦免自己的親朋好友。另外,福特赦免因為水門案而下台的尼克森,也被認為是他未能連任的主因。然而,不論是學術界、或是政治圈,大體還是認為總統會站在國家最高的角度來運用赦免權,更何況,除了國會及最高法院的監督,還有虎視眈眈的媒體,總統不敢胡作非為,民主課責(accountability)不是問題。

        就赦免的程序來看,雖然有少數人主張必須在判決定讞後才可以赦免,不過,美國的憲法學者多主張不應該替總統穿小鞋,也就是說,總統可以先下手為強,免得因為冗長的司法過程而造成更多的傷害。同樣地,對於當事人必須先認錯才可以赦免的說法,也被認為是在傷痕上灑鹽、撕裂社會的感情。在有必要的時候,即使當事人不願意申請,總統可以逕自進行赦免,甚至於根本不公佈細節,免得節外生枝,讓對方覺得是藉機羞辱,以致於療傷止痛的美意嚴重打折。

        回到台灣的場景,儘管我們或許對於陳水扁總統八年執政有不同的看法,個人對於所謂的「海角七億」也有些想法,不過,從首長特支費到國務機要費,大家漸漸同意致是制度的陷阱所致,特別是令人詬病的僵硬報帳制度,不重興利、只知防弊。在民主化的過程,如果要達到民主鞏固,捐棄政治歧見與利益算計,積極從事改弦更張的努力是必要的。在達成新制度設計的共識之前,不能因為沉痾的制度拖垮國家;既然有相當多的選民寄望總統特赦,從朝野、以及族群和解的大目標來看,馬英九總統不應該拘泥而放棄整合國家的重大責任。

        民進黨內部領導者多是法律人出身,或許是受到因為大陸法系的影響,多以為必須所有案件判刑才可以特赦,而馬英九總統也附和這種看法。然而,萬一因為陳水扁總統身體違和而出現社會動盪,誰來負起責任?最後,如果擔心政治巨人甦醒,馬英九總統或許可以作有條件的特赦,讓陳水扁好好養身。


(本文引言於新境界基金會,民主憲政與司法小組聯席會議,2013/3/21。)

(本文為作者個人意見,不代表本智庫立場)