新境界文教基金會
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我所參與的十二年國民基本教育決策

2012-12-11

林萬億(國立台灣大學社會工作學系教授

前言

民國95520日行政院蘇貞昌院長邀請我加入行政院團隊,主責社會福利、教育、勞動、衛生、青年、退輔、原住民等事務的政策協調。蘇院長明白交付的任務是整合包括二代健保、國民年金、長期照顧、人口政策、幼托整合等在內攸關國家未來人口老化、社會發展的重大議題,這些都是作為一位社會福利學者責無旁貸的神聖使命。到任之後才知道,不只廣義的社會福利,還包括五年五百億的頂尖大學教育、人口販運防制、國家語言推廣與發展等,都屬於我的業務範圍。

95727-28行政院召開「臺灣經濟永續發展會議」,這是我到任之前就已開始籌劃的大型政策討論會議。我接手社會安全組-完善社會安全體系的協調工作。目的是針對少子女化、高齡化及移民等三大社會人口議題,提出因應對策。在盤整討論議題時發現,必須把教育納入考量,包括人口變遷可能引發的教育問題,如國民中小閒置教室與學校、教師人力過剩、教育制度的變革、高等教育供給過剩等。同時,也發現十二年國民教育也是其中一項籌劃已長達23年的教育改革政策。「臺灣經濟永續發展會議」會議結論略曰:「政府應重新配置教育資源投入及調整教師觀念,進行教育轉型,推動教育精緻化,以創造高品質教育。」就此,我被蘇院長委以規劃大溫暖社會福利計畫的責任,並接著組成跨部會政策協調小組,規劃十二年國民基本教育。而在大溫暖社會福利計畫中先將補助經濟弱勢高中職學生學費納入,作為推動十二年國民基本教育的前置措施。96227日蘇貞昌院長在立法院宣布3年內開始推動十二年國民基本教育。就這樣地掀起了國內另一波教育改革。

壹、當時為何要推動十二年國民基本教育

一、世界在進步,我們不能落後

我國教育普及久為世人所稱頌,然於民國57年起全面實施九年國民教育以來,迄今已近40年,當年世界上僅有少數國家實施超過9年以上的國民教育,如今已有46個國家辦理10年以上的國民教育,相較之下,我們已落入國民教育年限的後段班。此外,我國國民教育仍存在著學生升學壓力沉重的問題;高中職教育更是呈現學費負擔不一、城鄉差距、資源不均、參差不齊等現象。為了提升國民教育水準,紓緩學生升學壓力、縮短城鄉/貧富差距,增強國家競爭力,實施十二年國民基本教育乃是國民殷切期盼的教育大工程。遂立下以下政策目標:

(一)提升國民素質,增進國家競爭力。

(二)促進教育機會均等,實現社會公平正義。

(三)縮小教育落差,均衡城鄉發展。

(四)紓緩升學壓力,引導學生適性發展。 

二、規劃已久,政策已漸成熟

我國早在民國72年起即有延長國民教育之議,並小規模試辦「延長以職業教育為主的國民教育班」,經過20年的討論、試辦、評估,反覆嘗試,終於在929月召開的「全國教育發展會議」上達成「階段性推動十二年國民教育」的結論與共識。93年起教育部已組成推動十二年國民教育工作圈。94年已啟動多項研究,並藉以研擬十二年國教前置作業配套措施;並徵詢家長團與教師團體意見,逐步形成共識。95年並成立十二年國民基本教育規劃工作小組及專案辦公室。在教育部的規劃與本人的協調下完成12項子計畫,22個方案,這就是今天教育部十二年國教推動的基礎。

記得當年請教育部把過去23年推動為何窒礙難行的原因找出來。發現政策缺乏整合、政府決心不足,以致欠缺配套措施是主因。特別是在88年楊朝祥部長任內即有規劃三年內實施十二年國教的政策宣示。經過了7年的準備,時機已更成熟。

貳、為何政策一再延宕至今仍搖擺不定

一、是政黨輪替的錯嗎?

87年林清江部長時期推動高職免試入學、高級中學多元入學方案時,當年競選臺北市長的馬英九先生,即在參選市長時的行動白皮書「教育篇」中,提出8年內達成十二年國民教育的競選承諾。於是,隔年(88年)教育部就推出三年內實施十二年國教的政策。

89年政黨輪替,民進黨執政。當年陳水扁總統的競選政見,並沒有十二年國教。接手的歷任教育部長,曾志朗、黃榮村、杜正勝,的確沒能如預期在三年內實施十二年國民教育。回顧歷史,88年國民黨政府留下的十二年國民教育政策規劃還很初步。也就是作為89年總統選舉政見的成分居多。當然,當年的教育部長楊朝祥不認為十二年國教是純粹的選舉政見,他嘗言:「有人常說十二年國教是因總統選舉才被提出的教育 「政見」,事實上是自七十年代初期就開始努力的「政策」。自七十二學年度開始實施的「延長以職業教育為主的國民教育計畫」,其主要目的就是創造更多國中畢業生可以升讀的機會,使國中畢業生想升學者都有升學的機會,不想升學者也能接受職業進修補習教育,為十二年的國教做好奠基的工作。」這也是事實,十二年國民教育構思的確已久。

95年夏天,杜正勝部長告訴我十二年國民教育的規劃已較成熟,只要有人加以整合(因為涉及財政、主計、經建、經濟、勞動等部會),加上推動的決心一定可以做到,而且也該是時候了。就這樣國民黨政府時期奠基的十二年國教沒有死在第一次政黨輪替。也顯示,十二年國教是兩個主要政黨都有共識的議題。

二、十二年國教成為再次政黨輪替的犧牲品

         97年第二次政黨輪替,國民黨再度執政。當年馬總統並沒有將十二年國民教育列入政見。他已忘了87年即誇下海口要在8年內讓十二年國教在臺北市實現的一段歷史。他甚至可能誤以為十二年國教是蘇貞昌的政策主張。

缺乏馬總統政見背書的十二年國教,就這樣在教育部裡默默地等待時機。不但經費沒著落,規劃組織也縮編,推動更緩慢。其實,今天的教育部常次陳益興當年是中教司長,是我規劃十二年國教時的工作團隊成員之一,理應記憶猶新。一再延宕,火大的民間團體於98712日大熱天發動「我要免試的十二年國教遊行」。

100年元旦文告,馬總統宣布推動十二年國教,又是接近101年總統選舉了。期程也是3年,荒廢了將近3年的十二年國教才又積極動起來。最關鍵的調整高中職入學方式白等三年,最後又因未能完全免試與以直轄市或縣()劃分為一招生區,衍生出超額比序的問題,讓家長焦慮萬分。早就應該規劃的建置十二年一貫課程體系,也因沒進度而被認為不宜草率上路。看來馬總統是知道十二年國民教育是重要的,不然不會在87年的市長選舉就列入政見。但是,為何看到民進黨政府在幫他實現政見時,反而抵制十二年國教,直到另一次選舉快到了,就讓行政院二度將十二年國教列入院會通過。為何行政院於96年初已經通過一次的十二年國教,按計畫99年要全面推動,到了100年不但沒有檢討失敗原因,還需要再次經院會通過,三年完成呢?國家教育百年大計就在政客們的算計之下,蹉跎至今,誰該負責?

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