如何理解太陽花學生運動

 

何明修（國立台灣大學社會系教授）

在3月18日晚上九點，在立法院場外抗議國民黨政府草率通過「海峽兩岸服務貿易協議」(以下簡稱服貿)的學生與NGO發動奇襲，他們兵分三路，分別從青島東路、中山南路、濟南路衝進立法院。根據原先的規劃，他們將要立法院議場外的廣場集結、呼口號，然後準備好被警察驅離。他們之所以採取如此激烈的行動，是因為前一天在立法院內政委員會上，擔任主席的國民黨籍立法委員張慶忠，突如其來用私藏的麥克風，在三十秒內趁亂宣佈：「本案已逾三個月期限，依法視為已經審查，送院會存查，散會！」。此舉撕毀了去年6月朝野政黨的協商決議：「服貿表應逐項審查、表決，不得全案包裹表決」。

在突破了警察的封鎖線後，學生臨時決定進一步提高抗爭姿態，他們摸黑佔領了立法院最主要的議場大廳。在十點，學生運動幹部開會決定要堅守議場，當晚一兩百位學生成功地阻止警察強制攻堅驅離的行動。接下來，這場號稱太陽花的學生運動一直持續了24天，與馬英九政府形成了對峙的僵局，在4月10日，學生才正式撤出議場。

在全世界的學生運動歷史中，太陽花學運創下了紀錄。在狂飆的六○年代，巴黎學生佔領左岸的拉丁區，東京學生佔據安田講堂，而高喊「全世界都在看」的芝加哥學生也不過只是包圍了民主黨代表大會的會場。但是至今還沒有一場學生運動能夠長期癱瘓國會運作，造成憲政危機，而且還持續獲得過半的民意支持。到底什麼樣的力量支撐起這股「退回服貿、捍衛民主」的風潮？

三個迷思：「逢中必反」、民進黨黑手與暴力

第一，太陽花學生運動並不是「逢中必反」。在2010年簽定了「海峽兩岸經濟合作架構協議」(Economic Cooperation Framework Agreement，簡稱ECFA)以降，台灣的海基會與中國的海協會已經陸續簽定了21項各式各樣的合作協定。其中服貿是第19項，在此之前也只有2項協定有在立法院進行審查。換言之，大部分台灣人民是樂見兩岸和平交流，朝向正面與互榮互利的發展。這次服貿之所引發軒然大波，最重要的原因在於國民黨政府在簽定前後的過度保密，引發外界對於「黑箱談判、黑箱決策」的批評。在去年6月21日服貿正式簽定前，政府仍沒有完整揭露對於台灣產業的衝擊，光是憑一些媒體所揭露的訊息，就引發許多中小企業的擔心與抗議。

在服貿簽訂一週後，有一項民調指出，47.4%民眾認為服貿弊大於利，只有24.9%認為利大於弊。[i]一直到學運爆發前夕，國民黨政府也拿不出具有說服力的理由，以證明服貿是有利於台灣經濟。先不論其有爭議的計量模型和參數設計，一項在去年7月公佈政府委託的研究報告推估，服貿只能增加台灣實質GDP不過是介於0.025%與0.034%之間(林宗弘 2014)。因此，早在太陽花學運登場之前，民眾的疑慮是存在，只不過政府並有認真看待。此外，在這場學運中，也有不少在台唸書的中生參與，只是他們比較擔心身份曝光，所以特意保持低調。其中一位陸生在媒體發表了「在台陸生的公民課」一文，試圖說明她所看到的學運真相，引發不少的迴響。

其次，太陽花學生運動也不是民進黨在背後操控的。在2012年總統選舉失敗之後，民進黨內部出現了中國政策之檢討聲音，尤其是國民黨主打「九二共識」，而且獲得美國支持。在去年底，民進黨舉行一連串的對中政策擴大會議，在其結案報告提出對於ECFA及「包括服務貿易、貨品貿易與爭端解決後續協定的洽簽，更應符合互惠與透明等國際規範，降低台灣企業因兩岸規模與制度差異所面臨的不利因素」(民主進步黨中國事務委員會 2014: 13)。換言之，民進黨一直想要擺脫「逢中必反」的形像，改採理性實務的態度來面對兩岸的經貿往來。

民間對於服貿的反彈是先於民進黨的，在貿服簽署前一天，黨主席蘇貞昌召開記者會，要求政府先暫緩。去年7月，「反黑箱服貿民主陣線」運作成立，各種反對聲音開始匯集。隨著服貿爭議的浮現，民進黨中央黨部多次舉行產業座談，中常會也安排服貿專案報告。原先在9月初，馬英九總統曾答應與民進黨主席蘇貞昌進行公開辯論會，後來因為國民黨內部的鬥爭，宣告破局。不過，一直到太陽花學運爆發之前，民進黨的立場並不是全面反對服貿，而是希望能逐條審議，以理性、就事論事的態度來看待服貿爭議。其中，黨內對於服貿採反對立場的人士，則是希望透過逐條審查、逐條表決，來達到重啟協商的目標。

在3月17日下午，張慶忠強行宣布服貿完成審查，蕭美琴、吳宜臻、吳秉叡三位就發起絕食抗議，隔天下午，黨主席蘇貞昌召開記者會，宣布將發起大規模抗議。等到學生佔領立法院之後，民進黨只有一次大規模動員其支持者，在3月21日當天號召一萬名群眾來聲援學生。不過，由於當時的溝通不良，某些學運領袖甚至認為民進黨是為了來沾光、搶風采，黨主席蘇貞昌也因為一小段失言插曲，事後向學生道歉。因此，更公允地講，並不是民進黨煽動學生反對服貿，民進黨先前的立場可以說是「實質審查、重啟談判」，反而是學生的激進行動才迫使民進黨接受「退回服貿、重啟談判」的訴求，並且接受「先立法、再審查」的主張。

此外，在學運期間也有一些「抹綠」謡言，聲稱學運幹部林飛帆、陳為廷等人是民進黨的「青年軍」。這些都是經不起檢證的指控，事實上，在太陽花學運之前，這兩位具有魅力的領袖所從事的抗爭，恰好是與地方民進黨政治人物對立的。林飛帆來自於台南，他先前才寫文章批評民進黨籍台南市賴清德，為了當地鐵路遷移工程，要強制拆除四百多戶的民宅。陳為廷出身於苗栗縣，近年來他一直在關注當地的大埔徵地案，這是一件由地方政府主導的開發案，其拆遷過程受到許多質疑與評估，至今已經鬧了三條人命的悲劇。苗栗縣長是國民黨籍，因此是大埔運動首要對抗的焦點，但是當地大埔里長卻是民進黨籍。地方上盛傳，該名里長有獲得某種不正當的利益，因此，經常打壓反對人士，與大埔運動針鋒相對。

進一步來看，台灣近年社會運動所流行的語彙是所謂的高舉超越藍緣的「公民運動」論述。儘管在八○年代，民進黨是以街頭運動起家，但是在2008年下台之後，他們卻逐漸喪失了對於社會運動議題的話語權與主導權。就以近年來台灣規模最大的工業開發案─國光石化為例，原先是在2005年由民進黨政府規劃，2008年由國民黨政府繼續執行，但是隨著反對聲浪的擴大，環境運動說服了民進黨菁英改變立場。在2011年福島核災後新一波的反核運動中，媒體上常看到的是導演、作家、演員等藝文界人士，民進黨是完全被邊緣化，無法影響運動的策略與走向(Ho forthcoming)。在2013年8月3日「萬人送仲丘」晚會中，壓軸的《公民覺醒》演講清楚地勾勒公民運動路線的輪廓：典型的公民是正直而關心社會的「超級英雄」，他們不分藍綠，不計較個人得失，共同行使「國家主人」的權利。

最後，佔領立法院故然是明顯違法，但是這種公民不服從(civil disobedience)並不是能與暴力劃上等號。公民不服從的意義在於，面對不合理的制度或規定時，在窮盡了體制內合法的手段之外，以公開的方式直接挑戰法律。歷史上梭羅的抗稅運動、甘地領導的不合法運動，以及美國黑人民權運動都是著名的公民不服從的例子。在台灣的高中教育，教科書就有提到公民不服從是立基於非暴力的原則，也是具有高度的倫理與自制性。因此，將太陽花學運與文革時期紅衛兵相提並論，是去脈絡化、歷史跳躍的理解。

在整個佔領立法院的24天中，議場內學生領袖從來沒有鼓吹使用暴力對付警察，事實上他們經常要壓制激進派升高抗爭局勢的試圖。太陽花學運沒有丟汽油彈，甚至連最激進的3月23日佔領行政院行動中，只有少數人攜帶了棉被、油壓剪、梯子等突破拒馬的工具，根本沒有製造會造成人身傷害的攻擊性武器。反而是由於警方不成比例動用暴力，使用棍棒、盾牌、水炮車攻擊驅離和平靜坐的群眾，引發公眾的批評。

太陽花學運另一項特徵在於，許多學生在議場外從事志工服務，他們熱心地發放保暖衣、雨衣、礦泉水等物資，引導人潮動線。在一些不容易看到的角落，他們彎著腰，默默地進行資源分類與回收。大學教授在街頭民主教室上課，或是帶領學生進行民主審議活動；樂團演奏音樂，引領群眾一同歌唱，瑜珈老師教導如何放鬆身體，還有心理治療師、社工員提供免費的諮商服務。在3月30日當天，學生發起大規模的抗爭，據主辦單位估計有五十萬人參與了台灣有史以來最大規的示威(警方估計的規模只有11.7萬)，而且儘管群眾的情緒高漲，主辦單位有辦法在準時宣佈結束了，二十分鐘後，數十萬人自動散場，完全沒有留下任何垃圾。與之相對立的是那些反學運的勢力，他們經常採取暴力或恐嚇的手段來對付學生。在警察的縱容下，晚上經常出現了有滋事份子或飆車族，他們用開山刀或其他武器，攻擊議場外的學生。在4月1日，一位有黑道背景的人士更號召群眾，嗆聲要衝進立法院，最後是在立法院外與群眾對峙，所幸沒有發生流血衝突。

太陽花學運癱瘓了立法院的運作，導致了憲政危機，但是卻沒有引發社會危機。只要離開了立法院四周，整個台灣的社會仍舊照常運作，彷彿這件事完全不曾發生。儘管街頭出現了超過十萬的聲援群眾，但是在立法院對面的高中與五專，沒有停過一天的課。台灣的股市在學運開頭前三天連續下跌，但是後來立即止穩，甚至還上漲。在學運落幕的4月10日，收盤指數是8941點，也比學運開始3月19日的8732點更高。因此，將台灣學潮比擬近來泰國、烏克蘭的政治動盪，也是誇大不實的錯誤理解。

儘管有媒體特意渲染太陽花學運的暴力，甚至宣稱24天的佔領活動造成了立法院上億元的設備損失。但是在學生撤出之後，實際清查與盤點的結果卻只有285萬元的損失，這個金額遠低於學生所公佈的2589萬元捐款收入，以及930萬元的活動支出。[ii]換言之，如果太陽花學運的本質是暴力的，實際的財產損失絕對不只於此。

太陽花學運的社會基礎

與其他先進的民主國家相比，台灣的政治文化算是偏保守的，一般民意不會寬容激進的抗爭。相較於中國近年來反日運動所出現的若干激進行為，太陽花學運根本是「請客吃飯」，打砸燒的行為都沒有出現，根本不算是「革命」。值得注意是，在保守的輿論情境下，歷時24日的佔領立法院行動始獲得過半的民意支持，而且其核心訴求「退回服貿、重啟談判」、「先立法(兩岸協議監督條件)、後審查(服貿協議)」也獲得了七成的支持。《經濟學人》注意到了這個現象，連偏向國民黨的電視台民調也顯示，只有兩成民眾支持服貿(Economist 2014: 21)。

有一些政治的理由，可以解釋太陽花學運的高支持度。首先，自從馬英九總統在2012年連任成功之後，他的重要親信涉入重大貪腐案件，形象大受打擊。在去年9月，馬英九憑著檢調單位的竊聽資料，發起政治鬥爭，企圖開除立法院長王金平的黨籍，直接控制國會。沒有想到王金平採取法律途徑，申請假處分成功，保住黨籍與立法院長一職。在這場冒進的政治賭注中，馬英九徹底失敗，不但引發國民黨中生代挺王的風潮，也使得他的滿意度一度暴跌到只剩9%。在這種情況下，學生打著反「九趴總統」，算是順著政治潮流而行。其次，立法院在台灣人的心中並不是評價很高的政府機構。一般人民不只厭惡議場上的打鬥衝突，也對於許多立法委員的言行、政商勾結等情事，感到不滿。儘管執政的國民黨掌握了國會過半的優勢，但是近年來一年兩次正常會期都無法審議完法案與預算，反而需要加開臨時會。而且，每次都是快到會期結束之際，才透過密室協商，用包裹審查的方式來趕進度、拼業績。因此，真的有許多人覺得，反正立法院癱瘓三個星期，國家也沒有什麼損失。

但是除了這些原因之外，我認為太陽花學運反應了台灣社會的民眾意向以及日益加劇的社會分歧，尤其是關於兩岸關係與經貿往來。這一點，可以從最近一份社會科學的調查研究中得知。

太陽花學運前夕的台灣社會

在2013年9-12月期間，中央研究院社會學研究所進行了《台灣社會變遷基本調查計畫第六期第四次調查計畫》(傅仰止等2014)。這份調查採取分層分階段比例抽樣，以台灣的戶籍資料為抽樣清單，一共實際完成了1,952份有效的訪談資料。社會變遷調查最初是在1985年開始進行，至今已有近三十年的歷史，這是目前台灣學術界公認最嚴謹與紮實的調查研究資料。也由於其長時段的資料累積，也提供了我們追蹤變遷軌跡的線索。

在資料收集期間，服貿協議之爭議正在發酵，知識界(反黑箱貿服民主陣線)、出版界(前國策顧問郝明義)、經濟學界(台大經濟系主任鄭秀玲)、學運社團(黑色島國青年陣線)已經提出質疑，立法院內政委員會所舉行的公聽會正在進行，但是廣大的社會公眾仍對於服貿議題感到陌生。因此，這份調查可以當成是太陽花學運之前的社會意向側寫，呈現出台灣人民對於政治認同、兩岸關係等議題的基準狀況(baseline condition)。

 

        (1)政治認同的本土化

二十幾年來，認同的本土化出現了明顯的增長。「台灣人」的認同從最早的四分之一不到，提升至將近四分三。而且純粹的「中國人」認同從近四分之一，下降到只有1.1%。一直到1998年，「台灣人也是中國人」的雙重認同是最受歡迎的選項，但是如此也只剩下四分之一。

一個明顯的現象即是，「台灣人」一詞從原先的族群認同(ethnic identity)轉變成為國家認同(national identity)。因此，針對「如果有人問您祖國是哪裡」問題，76.7%與18.1%受訪者選擇「台灣」與「中華民國」，只有2.9%回答「中國」。外省人的認同也有明顯的本土化趨勢，針對「如果現在有人問您故鄉(家鄉)在哪裡」之問題，在2003年有6.3%的外省人會答「大陸」，十年之後，這個比例只剩下3.2%。

國家認同本土化的後果，就是對於台灣土地產生更緊密的心理連繫。對於「請問您對於台灣是有感情還是沒有感情」，在2003年表示「不太有感情」或「完全沒有感情」的受訪者佔 17.8%，到了2013年，只有5.2%是持這種態度。

(2)不排斥中華文化、中華民國與國語的台灣認同

以往的台獨運動者主張，要建立新而獨立的國家，就是要拒絕與中華民國有關的任何政治符號(國旗、國歌、國號)，拋棄被國民黨政府強力灌輸的中華文化。但是這份調查報告卻顯示，在國家認同本土化的過程中，主流的台灣民意並不支持激進的「去中國化」主張。在2003年，有90.6%受訪者非常同意或同意「我國的國民教育，須要強調台灣本土文化的教育」；但是在2013年，卻下降成為79.7%。如果問到「我國的國家教育，須要強調中華文化的教育」，持非常同意或同意者的合計為70.9%，遠超過不同意或非常不同意者20.7%。在表達私人感情時，能使受訪者「感到最自然」，在2003年國語與台語的比例分別是37.1%與46.0%；十年之後卻出現了接近的趨勢，其比例為40.5%與43.7%。

然而在這個文化邊界越來越確立的同時，受訪者並不認為中華文化是要被徹底根除的。有57.0%的受訪者同意或非常同意「台灣人的祖先就是黃帝，我們要繼承這樣的血統與歷史」，也有高達82.2%支持「作為華夏子孫，我們在國際上應該盡力將中華文化發揚光大」。

對於國號的問題，日益本土化的台灣人民也仍然可以接受「中華民國」的稱呼。關於「請問您覺得我們現在的國家該叫什麼名字比較合乎您的看法」(第76題)，選擇「台灣」與「中華民國」的受訪者分別佔45.4%與39.0%。同樣的問題在十年前實測的結果，則是35.1%與48.5%。這顯示，「台灣」國號固然是越來越受歡迎的選項，但是至今仍有近四成的受訪者寧願保留「中華民國」。

(3)「小清新」的想像

越來越多人將台灣當成國家，而其文化成份是包括了傳統的中華文化，那麼這個國家圖像會是呈現何種風貌？詢問受訪者「感到光榮或是不光榮」。將選擇非常光榮與光榮者合併來看，其排名依序為「運動上的表現」(85.8%)、「科學和技術」(78.8%)、「我國歷史」(78.6%)、「文學和藝術」(70.7%)、「能公平對待社會中每一種人」(67.3%)、「社會福利制度」(56.9%)、「民主政治運作的情況」(44.1%)、「經濟成就」(41.6%)、「外交上的影響力」(28.5%)、「軍事力量」(27.4%)。

這樣的結果很明確點出，台灣人民的國家形像是偏重於軟實力(soft power)，呈現出來的溫柔婉約調性，如果以代表人物來說明，那麼最符合這種形像的會是王建民、張忠謀、李安。重視文化表現的國家認同，正好也與中國目前以大國崛起的姿態，辦奧運會與世博會，在軍事與外交上施展硬實力，正好背道而馳。「中華民族的偉大復興」、「中國夢」等政治價值，台灣人民很難產生共鳴。

(4)對於兩岸經貿往來所感受的威脅

吳介民(2010)曾指出，面對兩岸經濟關係的日益密切發展，台灣社會出現了兩種對立的看法。「機會論」認為，中國有廉價的勞動力與土地，以及廣大的內銷市場，可以供台灣產業與人材發展的契機。另一派「威脅論」，則是擔心產業外移、資金西進、甚至是中國資金與勞工對於本地所來的危害。這份調查顯示，大部分的台灣人民是感受到威脅，而不是機會，甚至因此而出現了某種程度的保護主義心態。

「請問您認為大陸的經濟進步，對您家庭將來經濟狀況可會有什麼樣的影響」？答「好的影響比較多」佔 16.9%，「不好的影響比較多」為19.6%，「沒有影響」則是54.7%，與十年前相比，持正面看法比例增加了，2003年的數據分別是8.9%、21.9%、60.6%。但是即便如此，擔憂的意見仍是多於樂觀期待。

認為「台灣人到中國大陸投資或工作」是不好或非常不好者為53.9%(2003年為58.0%)。認為「中國大陸人到台灣投資」是不好或非常不好者是39.5%(2003年為28.2%)，而認為「中國大陸人到台灣工作」是不好或非常不好者是73.7%(2003年是64.1%)。這三個題目放在一起觀察，可以得到下列有趣的發現：(1)超過一半的民意認為，台灣人才與資金外流到中國是一件壞事。(2)十年下來，台灣人民對於中資與中國勞工的排斥都提升了。(3)台灣人民不反對中資，原因很可能是期待新投資所帶來的工作機會。(4)台灣人普遍不認為人才外流到中國是好事，但是對於中國人來搶工作則是高度反對。

台灣人民也注意到經貿的往來所可能引發的政治後果。當問到那些情況會導致「贊成和中國和平統一的民眾是會增加」，高達54.5%的受訪者認為「台灣與中國大陸的經濟關係越來越密切」，其他依序則是「中國大陸政府的國際地位和影響力繼續上升」(44.2%)、「中國大陸不承認中華民國的主權」 (15.3%)、「中國大陸繼續由共產黨一黨專政」(7.0%)。很明確地，台灣人民認知到經濟依賴有可能帶來相當程度的政治風險，而且其威脅性是遠比中國在國際舞台的崛起，亦或是不承認台灣主權更大。因此，從人民的實際經驗來看，無論是關於台灣的資金與人材出走、中國人來台工作、以及政治影響，真正的感受其實是「弊大於利」。

因此，這份在太陽花學運興起之前三個月的調查報告，透露出這樣的訊息：籠罩在日益富國強兵的中國影響下，台灣社會的本土認同更強化，越來越多人將台灣當成自己的國家。大部分台灣人民心中的國家圖像是容納了中華文化與國語，這可以說是一種承認文化遺產、建基於既有生活方式的本土認同，與以往堅持要「改國旗、改國號、說台語」的舊台獨運動有明顯不同。這種新認同並不是訴求於強大的軍事外交之硬實力，也不是宣稱其經濟成就或民主政治，而是寄託於文化與倫理的價值觀。中國的崛起促成了這種柔性的本土認同，同時加劇了台灣人民對於日益熱絡的兩岸經貿之恐懼，擔心中國人來台灣搶工作，以及政治主權的喪失。

進一步而言，隨著台灣產業外移中國大陸，以及來自中國大陸的資金，大舉進入本土金融與房地產市場，台灣人民的階級認同與意識型態也出現了重大變化。林宗弘(2013a)的研究指出下列三個負面的現象：(1)主觀階級認同向下流動：在2001年之前，至少有四成民眾主觀認定自己是屬於「中層階級」；到了2009年只剩27%。(2)相對剝奪感的浮現：對於貧富差距的主觀感受也有提升，從2005年之後，已經有超過六成的受訪者非常贊同或贊同「自己越來越不上有錢人」。(2)對功績主義(meritocracy)的認同弱化：在1985年，曾有45%民眾非常同意「吃苦一定會成功」的說法，2000年之後，不同意者首度超過了同意者。因此，近十年來可以說是一個「失落的年代」，兩岸經貿的密切發展使得越來越多台灣人自我經濟評價下降，也喪失了以往「愛拼才會贏」的信念。

以上的描述是適用於大部分沒有從兩岸經貿中獲利的台灣人，當然也有些人是從中獲利。林宗弘(2013b)分析2010年簽定了ECFA之後的資料，他指出：(1)新中產階級與資本家/雇主往返中國次數明顯增加，相對於非技術工人與自營作業者則是降少，這顯示經濟地位越高，尤其是資本或技術的所有者是獲利一群。(2)自認為兩岸經貿使家庭獲益的群體，越是明顯地反對台獨，並且傾向支持泛藍政黨。

因此，正當台灣社會在國家認同與文化上的本土化成為日益鞏固的全民共識之時，迅速成長的兩岸經濟整合卻帶來一個顯著的分化與效果。經濟上獲利者與失敗者，形成了政治上的藍綠、統獨的分歧。國民黨政府所謂的「和平紅利」是不平均分配的，只有少數原先就擁有資本與技術的優勢群體分享到，而大部分民眾的主觀經濟評價則是在下落之中。換言之，與兩岸更緊密的經濟交流加劇了台灣社會內部的經濟與政治之對立。

太陽花學運之後的兩岸關係

在太陽花學運落幕之後，兩岸關係到底會如何發展，目前仍是太早下定論。但是可以確定的是，馬英九總統原先的算盤被打亂了，服貿看來很難在六月之前通過，而今年11月在APEC上，與習近平主席見面則完全是破局了。但是兩岸關係的走向不只取決於馬英九的個人意志，這次學運至少證明了，台灣人民是不能接受黑箱作業、草率審議的處理方式。

在整個過程中，太陽花學運沒有提出反中的訴求，也沒有主張關閉兩岸交流的管道。學生堅持的是程序正義，包括事先的透明協議，以及事後的公開審查。因此，如果貿然將太陽花學運理解為「境外反華勢力」，反而可能導致適得其反的結果。值得注意的是中國當局體察到台灣人民的意向，在學運結束之後，國台辦主任張志軍指出，「學運給他啟示，讓他更想了解台灣基層民眾與中小企業想法」。他更表示，不排除直接與學生對話。[i]中國大陸的海協會副會長孫亞夫也強調，會進一步聽取台灣年輕人的意見，且會更具體深入地提出新政策。[ii]

在過去，中國大陸在面對台灣民眾的反彈時，常採取的方式是片面的經濟讓利。2010年ECFA中的早收清單，就是來自於中共中央高層的決定。這次太陽花學運顯示，錯綜複雜而又充滿歷史糾葛的兩岸關係恐怕不只是經濟利益所能擺平的。如何在正確理解台灣人民的政治意願與認同趨勢下，推展兩岸關係之和平與穩定發展，將是中國領導者展現「惟仁者能以大事小」之考驗。畢竟，太陽花學運已經開啟了台灣政治階層的世代交替，在未來的十年或二十年，這一批學運領袖非常有可能掌握政局的領導權。

「中國讓利」vs.「對等開放」──  服貿協議的問題根源與政策意涵

洪財隆（民進黨中國事務部主任）

北京跟台灣官方（以及以中經院為主的部分學者）都認定這個版本的服貿協議是中國讓利（純WTO技術觀點），但反對黨跟公民團體則認為雙方開放內容不對等，而且是台灣吃虧（兩岸政經現實觀點）。雖然觀點南轅北轍，兩邊其實都各有依據，問題出在目前兩岸的政經現況根本還不適合簽署服貿協議…。

四年前ECFA（兩岸經濟合作架構協議）洽簽前夕，當時中國對馬政府屢屢將ECFA與台灣對外洽簽FTA（自由貿易協定）掛鉤這種講法，根據瞭解似乎是相當很不以為然，因為這等於提醒台灣人，台灣被FTA風潮邊緣化的罪魁禍首就是北京。不料，兩岸情勢幾年演變下來，到今年二月的「王張會」，國台辦主任張志軍卻已講出，兩岸當務之急是先完成兩岸服貿、貨貿及爭端解決協議的協商，再來探討區域整合的問題。至於台灣這邊，經濟部長張家祝甚至公開表示：「如果中國不同意，台灣難與其他國家簽訂FTA」。

為了在台灣內部促銷服貿協議，馬政府錯把宿命當務實，不惜自我否定（台灣）主體性，確實已到了不能再露骨的地步了。無論如何，馬政府以不可思議的急迫感，想要在立法院強行通過兩岸服貿協議是這次「318學運」的直接導火線。

探討服貿協議的角度很多，這裡僅就服務貿易與服務貿易協議的本質，以及針對幾個重大爭議點，略做分析與分享。

服務貿易與協議的特色

近來由於通訊科技（網際網路與通訊衛星等）進步，使得原本只是在地性質的服務業也逐漸可以從事跨境貿易，以美國為例大概達三分之一。然而，即使科技進步神速，服務貿易主要仍需要倚賴跨國投資（設置商業據點）與人員移動（自然人入境與短期停留）才得以完成（delivery），這也是服務貿易談判遠比貨品貿易在政治上更加敏感的根本原因。

再者，服務業的產品範圍[i]與品質差異頗大，事先評估不易。就人為的貿易障礙而言，貨品貿易主要面臨「關稅與非關稅貿易障礙/反傾銷等政策」，服務貿易則是各國自己內部的法令管制（regulation）與競爭政策較為重要。這意味著，晚近貿易談判過程更需要透明化，才能贏得公眾支持。

此外，不同經濟社會的制度差異對服務貿易影響重大。

l   純從經濟面來看，法令鬆綁與競爭程度增加，對國家整體效益往往是正面提昇，但對個別企業則未必如此；

l   簽訂服貿協議隱含著雙方法規與制度的協調；

l   與法規與制度接近的國家簽訂服貿協議比較有利。

最後，有別於貨品貿易協議，多邊的服務貿易總協定（GATS）其自由化成果相當有限，因為主要包括電信、金融等服務業，各國仍不願大幅自由化。GATS的自由化原理：”standstill commitment and a ratchet mechanism”（透過只能前進的自由化承諾），除了減除差別待遇之外，也在要求起碼不要倒退。至於自由化的方式則為「正面表列」，近來區域貿易協定則多採自由化幅度較大的「負面表列」方式；兩岸服貿協議則仍採「正面表列」，嚴格來講，自由化幅度並不算大，之所以會引起重大爭議，主要是馬政府惡質的決策模式（黑箱作業），以及兩岸特殊情況所致，尤其是彼此的體制差異與社會（政治）不信任。

「中國讓利」vs.「對等開放」

贊成服貿協議的講法一定會提到，對台灣而言這是個好協議，因為中國開放給台灣80項，很多超WTO待遇（中國入會承諾），反觀台灣開放給中國只有64項，很多只是符合WTO待遇（台灣入會承諾），所以應是中國讓利。

但反對服貿協議（或反對這個版本）的人也總會反駁，無論是在跨境服務交易、經營與所有權限制，目前這個服貿協議的內容，台灣的開放幅度都比中國要來得大。這究竟是怎麼一回事？孰是孰非？

其實兩者皆對，前者形式對（純WTO技術觀點），後者則是實質對（兩岸政經現實觀點）。原因主要在於雙方「入會承諾」的水準並不一樣，台灣當初入會承諾的自由化幅度要比中國大。台灣是以已開發國家的標準開放服務業，中國則只達到開發中國家水準。台灣在GATS的多邊開放程度為58％，中國則大約37％。

此外，正反方的認知差距也跟台灣社會與經濟體制較為進步有關。例如印刷業，台灣因為民主化所以毫無限制，但在中國印刷毫無疑問乃屬於國安產業，當然必須層層管制。即使透過服貿形式上彼此開放，但實際上就是不對等。有趣的是，這次對這個版本的服貿協議，提出最多、最深刻批評的業界人士，很多都具有豐富的中國經商經驗。

服貿協議教國人恐慌其實還有另一個的特殊原因──「壓縮式自由化」。兩岸雖然在2001、2002年先後加入WTO，但台灣由於國家安全疑慮與兩岸情況特殊，入會承諾並沒有完全讓中國一體適用（現實上也辦不到），就服務業的部分，甚至可說幾乎完全禁止。

這也讓服貿一簽，台灣對中國的開放幅度，相形之下的確很大。此外，雖然從2009年之後，陸續開放中資來台，但終究因為對人員移動仍有頗多限制（服務的完成主要還是要有人在場），所以效果並不大。如今透過服貿協議鬆綁各種限制的「綜效」，或到一定程度恐怕就會發生中資來台水洩不止的「瀑布效應」。

目前兩岸的現狀是，雙方政經體制存在差異，經濟規模懸殊，語言文化相近，但在政治上彼此卻充滿不信任，洽談主要是邊境上關稅減讓的貨品貿易協議已經有點勉強，更何況是涉及到資金與人員移動、具有高度滲透性的服貿協議。一邊無辜、一邊恐懼，可見現階段雙方根本不適合簽署服貿協議。兩岸應正常往來，特別是台灣應單方面考量各種承載能力後，逐步推進正常化，可能比較符合台灣的長遠利益。

服貿協議的政治經濟學

服貿爭議另外也有國內政治經濟（利益團體/財團 vs.中小企業）的問題。截至目前（後續還有貨貿協議）馬政府的盤算其實是透過服貿一方面來做兩岸經貿正常化（主要讓中國適用台灣對WTO的入會承諾），同時又可讓部分產業得到中國的市場（超越WTO入會承諾的待遇），看起來是穩賺不賠，雖然實際上多半是「看得到、吃不到」，主要理由則如上述。

問題是，就中國市場而言，目前台灣很多行業幾乎都可以去做生意（至少有WTO待遇），會有誘因又有能力去遊說政府，趕緊簽服貿協議的主要一定是包括金融業在內等大企業。相對地，台灣這邊開放的產業主要是比較沒有強大公協會的中小企業服務業，至於台灣強勢服務業如律師、會計師等專門技術行業，這些行業透過其遊說能力向馬政府強力遊說，因此此次協議並未開放。

從這個角度來看，只要不是全面性開放（目前也辦不到），服貿協議很容易就會淪為利益交換，而不是真正的自由貿易。如果再考慮到中國的國企、部委企、省企等中大型企業，以及跟這些國有企業關係緊密的民營大企業（很多都是上中下游的一條龍經營模式）可能大舉來台，公平競爭根本不存在，甚至有國家安全的疑慮。

這次服貿協議至少透露出一項訊息，亦即未來兩岸的雙向投資與人員移動，以及金融（甚至貨幣）等深層經濟整合議題的重要性勢必更加凸顯，如何妥善規範資本所衍生的政商關係，並且確保自由與民主等核心價值，都將是台灣無可迴避的挑戰。

政策意涵

如上分析，我們認為現階段兩岸並不適合簽署服貿協議，以下的處理原則即在試圖匡正此一錯誤，包括 

l   對等開放：積極面，要求對方增加開放內容；比如在跨境服務，以獨資、合資、合夥及設立分公司等沒有限制之形式的項目，數目至少應該相等；

l   公平競爭：因中方政經體制緣故，如果積極要求對等開放將難以達成，所以我方不予開放，例如引刷業；或者增訂國營企業專章，賦予資訊透明化義務，避免國家資本與權貴資本（或其結合）對台灣的傷害；

l   維護人民生計（紅線/排除） ；

l   確保國家安全（紅線/排除） 。

---

 

（本文為作者個人意見，不代表本智庫立場） 

吳景欽（真理大學法律系副教授）

        台北律師公會舉辦中國強摘器官牟利的研討會，卻遭中國國台辦法規局長，以法輪功被中國認定是邪教為由，向公會提出不得邀請、不得探討，甚至停辦的要求。雖然律師公會不為所動，卻讓人思考，在未來，若中國根據兩岸共同打擊犯罪協議，而提出遣返在台法輪功成員時，台灣政府挺得住嗎？

        在2009年4月，台灣與中國簽署共同打擊犯罪協議，並宣稱是在不涉及主權爭議的前提下，來使兩岸的司法合作，有一客觀且明確化的規範基準。只是關於司法互助，乃屬於審判權的一環，而審判權又為主權的延伸下，要說此協議不涉及主權，恐是掩耳盜鈴的講法。

        而在互不承認主權的情況下，如此涉及審判權的協議，自不可能由台灣的陸委會與中國的國台辦為對談，而必須分別委由海基會與海協會，而以委託行使公權力的方式為談判。但問題是，這類基金會即便官方色彩濃厚，仍只能算是依民法所成立的財團法人，則如此涉及主權核心的事務，怎能委由一個私的法人團體為談判？

        更須深究的是，依據憲法第38條、第58條第2項及第63條等規定，立法院有議決條約案之權，且根據釋字第329號解釋，只要與條約相當，就算名稱為公約、協定等名稱，仍應送立法院審議。即便非屬此類性質的對外協議或協定，除非經法律授權、事先經立法院同意簽訂或其內容與國內法相當者外，亦應送立法院審查。則台、中兩方所簽訂的共同打擊犯罪協議，亦應受國會所審議，惟至目前，此類協議卻僅是送立法院為「備查」，兩岸事務即難受民主與民意所監督。

        而台灣與中國簽訂「兩岸共同打擊犯罪與司法互助協議」之後，看似可以有效填補犯罪者為規避訴追逃往中國的漏洞。惟是否遣返，乃繫於受請求一方，而以目前情況，我方逃往中國的人數，必遠多於中國逃至台灣者，因此，是否遣返的決定權乃操之於中國，而非我方。

        所以，在某些經濟或組織犯罪者，已於中國取得相當的經濟，甚或政治地位下，我方即便要求遣返，中國勢必會以人道或以遣返有損其公共秩序等理由為拒絕。也因此，在此協議簽訂之後，對於重大犯罪的指標性人物，如陳由豪之流，中方仍視若無睹，則如此的協議，實也屬可有、可無之物。

        而雖然目前尚未發生，但在未來卻可能出現的情形是，在兩岸共同打擊犯罪協議的第四點竟明文，在另一方認為未涉嫌犯罪但有重大社會危害，亦得經雙方同意為個案遣返。如此的協議內容，不僅嚴重違反遣返須以犯罪為前提的原則，更可能使中國對台灣提出遣返在台異議或流亡人士的請求。

        尤其是依據中國刑法第300條第1項，組織和利用會道門、邪教組織迷信破壞國家法律者，必須處以三到七年的有期徒刑，法輪功即因此被中國認定是邪教。則若中國以犯罪為由，而請求遣返法輪功人士，我方基於信仰自由的保障，在不可能有所謂正、邪教的區分，且我國刑法更不可能為處罰下，勢必得拒絕中國的請求。只是如此拒絕的結果，勢必會反應在我方請求對方遣返的情況，致可能形成一種交易，若再加以我方一向對中方的軟弱態度，我方政府是否能堅守此人道與人權保障精神的最後防線，實令人感到憂心。

 

  （本文為作者個人意見，不代表本智庫立場）