新境界文教基金會

[年金改革系列之十一] 高齡社會加速各國年金改革的壓力

2013-01-16

建構社會團結模式的年金制度改革系列之十一

高齡社會加速各國年金改革的壓力

新境界文教基金會智庫  2013.1.16

 

        人口老化引發的經濟安全、醫療保健、社會照顧需求的增加,直接反映在各國社會支出的成長上(見表17)。工業先進國家的社會保障支出中老年經濟安全支出幾乎占去三分之一到一半之譜。如果加上健康照顧支出,則各國的社會保障支出的一半到三分之二都用在這兩項社會支出上,而健康照顧支出的主要受惠人口群無疑地也是老人,可見高齡社會也是一個高成本的社會。

 

        1994年世界銀行(World Bank)在其《避開老年危機》(Averting the Old-Age Crisis)的報告中提醒各國應該建立一個三柱型(three pillars models)的老年年金體系。第一柱是國家保證的年金(state-guaranteed pension)體系,這種年金方案通常採隨收隨付制(PAYG)的薪資所得相關年金給付。但是,也有一些國家如瑞典、英國、丹麥、荷蘭等國,同時存在定額給付(flat-rate)的最低保證年金給所得偏低,或未加入勞動市場的女性家庭照顧者,這就是一般所說的國民年金(national pension),或最低保證年金(minimum pension)。第二柱是職業年金(occupational pensions),由雇主協助其員工辦理團體退休保險。某些國家,如英國已經容許職業年金可以選擇替代國家保證的年金。第三柱是私人年金(private pension),這是由個人在保險市場中選購合乎自己經濟條件與財務規劃的私人年金保險。如果再加上被稱為最後的手段(the last resort)的資產調查的社會救助,老人的經濟安全支柱總共就有四柱。通常討論年金制度時,是以第一柱的公共年金體系為對象,也就是關切國家保障老人經濟安全的作為。第二柱年金是勞資間的協議,雖屬職業福利的一環,但國家較難強制介入,通常是自願加入,且其制度設計往往溢出社會保險體系之外,發展成為確定提撥年金。第三柱則完全屬於私人理財,不屬社會福利的範疇,也無須政府干預。

        工業先進國家的公共年金方案大多建立在1960年代以前的凱因斯福利國家的黃金年代,而在面對1980年代福利國家的危機與人口老化的挑戰時,各國都試圖找尋一個不致讓公共年金制度破產,又可維持經濟安全保障的妙方。美國是其中最焦慮的國家之一。美國的社會安全、老人醫療照顧保險、醫療救助的支出到了2050年將從目前占GDP8%,爬升到27%。因此,將社會安全年金私有化(privatization)、基金投資多樣化(diversification)、儲備基金(prefunding)等觀念一再被提及。尤其是保守黨從1980年代起,每屆總統選舉時,都不厭其煩地提出社會安全制度私有化的政見。美國保守黨政府在規劃社會安全與醫療照顧保險改革時,將焦點放在社會安全給付將在2028年超出社會安全稅收入,如果加上前幾年社會安全信託基金(Social Security Trust Fund)盈餘,大約到2043年社會安全基金將耗盡。也就是社會安全稅收入將不足以支出老年醫療與年金給付。其立論基礎是目前每100個美國勞工支付21個合格領取社會安全與醫療照顧保險給的老人,到了2030年變成100個勞工支付35個老人,當然入不敷出。因此,將社會安全年金與老人醫療照顧保險私有化是最便利的手段。

        隨著美國社會安全私有化的聲浪,保守主義者認為我們所熟悉的社會安全制度是1980年代以前的產物,並不適用於人口老化快速的今日社會。他們主張福利國家已進入第三個階段:從救濟為主進入所得維持,再進入投資選擇。他們相信越來越多受高等教育的老人出現,其精通於投資,自然會期待透過個人投資來保障自己的經濟安全,而不是經由政府介入集體的資源配置來達到私人的經濟安全保障。他們假設個人投資在股票市場將產生比個人社會安全稅還要高的投資報酬。個人安全體系(personal security system)也就成為企圖解除年輕世代承擔老年年金負荷的處方。這就是所謂的拆除年金定時炸彈(pension time bomb)的引信,認為隨收隨付制(PAYG)的年金保險將因人口老化而破產,解救之道就是將國家所得重分配式的確定給付(DB)年金私有化為資本基金(capital-funded)的確定提撥制職業年金(DC)與私人年金。這樣的主張,一方面來自財務金融業的遊說,藉以爭取龐大的私人年金商品銷售商機;另方面也吻合世界銀行(World Bank)所鼓勵的多柱型(multi-pillar approach)年金規劃。

 

[系列1] 我們為何要推動社會團結模式的年金改革

[系列2] 我國年金制度發展的沿革

[系列3] 我國的年金制度有多分歧與複雜

[系列4] 我國的年金體系潛藏多少債務

[系列5] 勞工保險的潛藏債務有多嚴重

[系列6] 職業不同保費分擔就該差很大嗎?

[系列7] 職業不同老年年金保障就該差很大嗎?

[系列8] 我國年金所得替代率為何會超高?

[系列9] 十八趴優惠存款為何必須改革

[系列10] 太早退休會把年金制度拖垮 

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