新境界文教基金會智庫 2013.1.4
我國的社會保險與退休金制度既分歧又複雜。分歧在於依職業身分不同分別建立制度，全體國民依職業別加入不同的社會保險與退休金制度，且保障水準參差不齊。複雜在於各種職業身分不同的國民先有退休金制度，後又有老年、遺屬、失能保險，且分別規定於不同法律中；其給付型態又分別包括：一次給付 (lump sum payment)與年金給付（pension/ annuity）；對於保險費分擔或基金提撥制度也混雜著恩給制 [註1]、確定給付制(defined benefit, DB) [註2]，以及確定提撥制（defined contribution, DC）[註3]。導致我國的社會保險體系中關於老年經濟安全保障的相關立法就有：「軍人保險條例」、「公教人員保險法」、「勞工保險條例」、「農民健康保險條例」、「國民年金法」等5種。有關退休金制度則散見於「陸海空軍軍官士官服役條例」、「公務人員退休法」、「學校教職人員退休條例」、「學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例」、「政務人員退職撫卹條例」、「勞工退休金條例」等6種。此外，還包括屬於社會津貼制度的「老年農民福利津貼暫行條例」。
依各職業身分分別立法保障老年經濟安全已不利於社會團結；復將社會保險老年給付與退休金分別建立制度，更有重複保障與難以治理的困境。因為各種退休人員法之立法目的係為保障各該人員退休後的經濟安全，實與社會保險中的老年、遺屬、失能、喪葬等給付目的相同。
依世界各國的經驗，老年經濟安全制度愈分歧、零散、複雜的國家，愈容易出現以下困境。首先，分別立法，使保費分擔與給付水準不易一致。其次，受僱者職業轉換，其給付權利在各制度間難以銜接。第三，易為政治選舉操作，恩庇特定群體，造成基金潛藏債務嚴重。第四，基金分散，不利經營與管理。最後，各自為政，整合不易，改革更難。例如，若要改革我國的老年經濟安全制度就要動到5種社會保險、6種退休金制度、1種社會津貼；涉及的政府部門包括行政院、立法院、考試院；影響所及包括內政部、人事行政總處、教育部、國防部、農委會、勞委會、銓敘部等。南歐諸國的社會安全體系出現超高的所得替代率與龐大的財務赤字，實與其片段、零散、分歧、複雜的制度有密切相關。
我國現行的老年經濟安全保障，大致上可分為兩層。第一層是社會保險，第二層是職業別的退休金制度。這也是世界少見的制度設計。通常工業先進國家的兩層制年金制度是指：第一層是基本年金（或保證年金）、第二層是公共的所得相關年金（或附加年金）。如果還有第三層，則是私人的確定提撥制職業年金。雖然，我們也是兩層制，不論制度內或職業別間，均因制度分歧，再加上新、舊制的多種過渡措施複雜，導致不公平的問題嚴重，亟待改革。
從表2可以看出，第一層社會保險制度，勞工保險已經年金化，公教人員保險、軍人保險則仍採一次給付制。而同是教育人員，私校教職員的退休金與養老給付，保障相對不足。農民雖有老農福利津貼，但農民健康保險沒有規劃老年給付。農民雖無退休概念，卻有離農事實，但仍無離農年金制度。國民年金保險的實施，雖然得以讓無法納入職業別保險體系的國民有老年年金保障，但保障偏低；復加上老農津貼又被脫鉤，使得國民年金保險制度仍然殘缺。
第二層的退休金制度爭議最大，不但保障重複，且過多。軍公教人員不但有退休金制度，還包括退休與養老一次給付的18%優惠利息存款、年終慰問金等。即使看起來都是兩層保障，勞工、私校教職員仍與公教人員保障相差甚遠。
圖1：我國的社會保險與退休金制度兩層圖示
資料來源：吳忠泰(2012)
註1：恩給制係指公部門就業者的退休金支付由政府編列預算支應、退休人員無須自行提撥退休基金的一種特別制度。其假設是軍公教人員與政府間屬特別權利關係。
註2：確定給付制是指雇主承諾員工於退休時，依保險或退休辦法規定支付定額之退休金或分期支付一定數額之退休俸，至於雇主與員工繳交之保險費或提撥之基金與退休給付之金額並無必然的關係，退休金數額之決定與薪資水準及服務年資有關，此種辦法對雇主而言，性質屬於長期給付承諾。
註3：確定提撥制係指雇主或員工依退休辦法每年（月）提撥一定數額之退休基金，交付信託人保管運用，於員工退休時將員工與雇主共同提撥的資金和運用孳息（獲利）給付給退休員工。此種制度，員工所能領取的退休金決定於提撥之多寡及退休基金孳息（獲利）之大小，雇主無法保證退休金給付之數額。
建構社會團結模式的年金制度改革系列
