建構社會團結模式的年金制度改革系列之二

我國年金制度發展的沿革

新境界文教基金會智庫  2013.1.3

        我國最早的退休金制度是1943年國民政府於南京時期頒布的「公務人員退休法」、1944年制訂的「學校教職人員退休條例」。至於，社會保險則是從1950年3月起在臺灣開辦的勞工保險、1950年6月起實施的軍人保險，以及1958年9月開辦的公務人員保險。至此，我國職業分立的退休金與社會保險制度確立。

        軍人的退伍金制度則規範於1959年的「陸海空軍軍官服役條例」、「陸海空軍士官服役條例」。然而，前一年國防部與財政部已會銜發布「陸海空軍退伍除役官兵優惠儲蓄存款辦法」的行政命令，種下至今仍爭議不休與負擔沈重的退伍（休）金18%優惠利息存款的前因。1960年公務人員、1965年教育人員分別比照辦理。1974年，更進一步發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，將公務人員保險養老給付納入18%優惠利息存款範圍。隔年，學校退休教職員比照辦理。另外，行政院從1972年起年年發布「軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」的行政命令，浮濫發放缺乏法源的軍公教人員年終工作獎金與退休人員年終慰問金。

        為因應民進黨執政的高雄縣余陳月瑛縣長於1988年自辦農民健康保險的壓力，「農民健康保險條例」於1989年7月1日實施，涵蓋生育、醫療、殘廢給付及喪葬津貼等給付。復為因應「全民健康保險法」於1995年3月1日實施後，「農民健康保險條例」中有關醫療給付部分已劃歸全民健康保險，唯並未包含老年與遺屬給付。

        又為回應1992年起，民進黨大力推動的老人年金制度，立法院於1995年5月19日通過「老年農民福利津貼暫行條例」6條，該年5月31日公佈施行，據以發放老年農民福利津貼，發放對象為年滿65歲且參加農民健康保險年資合計6個月以上之農民，每人每月3000元，領到死亡之當月止。且在2004年、2006年、2008年、2012年分別加碼1000元，到目前的7000元。

        1980年10月施行「私立學校教職員保險條例」，將私立學校教職員納入社會保險，可領取養老給付。由於政府財政負荷過重，1995年修正「公務人員退休法」將退休金由過去的恩給制改為儲金制。1999年將公務人員保險改為公教人員保險，納入公私立學校教職人員。1999年開辦勞工保險的失業給付，2002年分立為「就業保險法」。

        2002年5月22日立法院三讀通過「敬老福利津貼暫行條例」，追溯至2002年1月起，除第3條規定排除之外的65歲以上老人及55歲以上之原住民，每人每月可領取3000元敬老福利津貼。至此，我國大部分老人都能領到最起碼的老年給付。只是，公教人員、勞工等保險中的老年（養老）給付仍為一次給付。

        2005年實施勞工退休金新制，讓1984年「勞動基準法」有規範但大部分雇主未依法提撥的勞工退休金，改為強制提撥的個人儲蓄帳退休金。從此，我國的職業別退休金制度更行確立，且都是確定提撥制。

        立法院於2007年7月20日通過民進黨執政時期推動的「國民年金法」，不但將「敬老福利津貼暫行條例」落日，也將「老年農民福利津貼暫行條例」關門。達成我國全體國民均納入社會保險老年給付的目標；也豎立了我國老年經濟安全保障年金化的里程碑。遺憾的是，2008年馬總統為實現加碼老農津貼的競選政見，做出「農保與國民年金脫鉤」的政策大轉彎。立法院於2008年7月18日三讀通過「國民年金法部分條文修正案」，確定老農津貼與國民年金脫鉤。至今，殘留下只有老年農民領取津貼，其他國民都加入社會保險，領取老年年金給付或一次金給付的缺憾。

        2008年再通過民進黨執政時期草擬的「勞工保險條例」修正案，將勞工保險老年、失能、遺屬給付年金化。2009年通過「實施學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例」，讓私立學校教職員的退休、撫卹、離職及資遣權益得以保障。2010年公務人員退休法修正，將18%優惠存款法制化。然而，並未解決18%優惠利息存款的不合理現象。2011年起，尚未年金化的公教人員保險也進入年金化的修法過程。

        然而，由於缺乏整體規劃，我國的退休金制度與社會保險就成為兩套平行發展的體系，且是依職業身分不同而有異，衍生諸多問題待改革。

表1：我國社會保險與退休金制度立法沿革

年度	社會保險與退休金相關法規	政策背景
1943	公務人員退休法	國共內戰期間，為保障公務人員退休後的經濟安全。
1944	學校教職人員退休條例	國共內戰期間，為保障教育人員退休後的經濟安全。
1950	臺灣省勞工保險辦法	記取國共內戰的失敗教訓，承襲川北鹽工保險，穩定勞工生活，厚植反攻大陸力量。
1951	臺灣省職業工人保險辦法	擴大勞工保險範圍及於職業工人。
1953	臺灣省漁民保險辦法	擴大勞工保險範圍及於漁民。
1953	陸海空軍人保險條例	記取國共內戰的失敗教訓，穩定軍心，厚植反攻大陸力量。
1958	勞工保險條例	整合各種勞工相關保險。
1958	公務人員保險法	記取國共內戰的失敗教訓實現1946年「公務人員保險法（草案）」，穩定公務員生活，厚植反攻大陸力量。
1958	陸海空軍退伍除役官兵優惠儲蓄存款辦法（行政命令）	退伍軍人可將退伍金存放臺灣銀行領取18%優惠存款。
1959	陸海空軍軍官服役條例、陸海空軍士官服役條例	規範軍人退伍除役及給與（1999年廢止）。
1960	退休公務人員退休金優惠存款辦法（行政命令）	比照軍人18%優惠存款。
1964	陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法	退伍軍人退伍金18%優惠存款法制化。
1965	退休公務人員保險辦法	擴大照顧退休公務人員。
1965	學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（行政命令）	比照公務人員18%優惠存款。
1970	軍人保險條例	陸海空軍人保險條例更名。
1971	中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點	國民黨各地方黨部、民眾服務社、知青黨部、臺灣省青年服務團等部門專職黨工於退休時凡服務於公務機關之年資，亦併同計算。
1972	軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項（行政命令）	缺乏法源濫發軍公教人員年終工作獎金與退休人員年終慰問金。
1973	銓敘部62年6月7日及62年8月20日相關函釋辦理	擴大採認「中國青年反共救國團」、「中國大陸災胞救濟總會」人員退休年資。
1974	退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（行政命令）	公務人員保險養老給付納入18%優惠存款。
1975	學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（行政命令）	學校退休教職員公保養老給付納入18%優惠存款。
1980	私立學校教職員保險條例	擴大社會保險範圍及於私校教職員。
1982	公務人員眷屬保險條例	擴大照顧公務人員眷屬。
1984	私立學校退休教職員保險辦法	擴大照顧退休教職員。
1984	勞動基準法	納入勞工退休金之給與。
1985	退休公務人員及其眷屬疾病保險條例	擴大照顧退休公務人員之眷屬。
1985	私立學校退休教職員及其配偶疾病保險辦法	擴大照顧私校退休教職員之眷屬。
1987	考試院第7屆第153次院會決議廢止；考試院第7屆第185次會議決議。	此後國民黨黨工不再比照公務人員退休。不溯既往之原則暨基於保障既得權益，以往已退休處分確定者不予撤銷。
1989	農民健康保險條例	因應民進黨執政縣市倡議農民健康保險的壓力。
1995	老年農民福利津貼暫行條例	年滿65歲且參加農民健康保險年資合計6個月以上之農民，每人每月3000元，領到死亡之當月止。
1995	陸海空軍軍官士官服役條例	將退伍金或退休俸由恩給制改為儲金制。
1995	公務人員退休法修正	將退休金由恩給制改為儲金制。
1995	學校教職員退休條例	將退休金由恩給制改為儲金制。
1999	公教人員保險法	整合公務人員與教育人員保險。
2002	敬老福利津貼暫行條例	65歲以上老人及55歲以上之原住民，每人每月可領取3000元敬老福利津貼。
2004	政務人員退職撫卹條例	保障政務人員退職與撫卹權益。
2005	勞工退休金條例	因應勞動基準法的退休金提撥制度無法真正保障勞工退休經濟安全；以及回應社會安全私有化的聲浪。
2006	考試院第10屆第180次會議決議	「中華民國民眾服務總社及其分社」、「中國青年反共救國團」、「中國大陸災胞救濟總會」、「世界反共聯盟中國分會」、「亞洲人民反共聯盟中國總會」、「三民主義大同盟」等社團之專職人員不再比照公務人員退休。以往已退休處分確定者不予撤銷。
2007	國民年金法	整合敬老福利生活津貼、老年農民福利津貼，民進黨倡議15年的老年年金實現。
2008	國民年金法修正	為實現馬英九總統選舉政見，將老農津貼與國民年金脫鉤，種下老農津貼的再次加碼。
2008	勞工保險條例修正	將勞工保險老年、失能、遺屬給付年金化。
2009	學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例	保障私立學校教職員的退休、撫卹、離職及資遣權益。
2010	公務人員退休法修正	18%優惠利率法制化、月退休金改為85制。

資料來源：修改自林萬億（2012）臺灣的社會福利：歷史與制度的分析。

 

建構社會團結模式的年金制度改革系列

[系列1] 我們為何要推動社會團結模式的年金改革