新境界文教基金會
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壹傳媒購併案 公平會怎審

2012-11-28

黃國昌

        壹傳媒購併案,在政府長期縱容懈怠,輔以NCC無能卸責的殘酷現狀下,是否能夠防止根本不具經營媒體資格的旺中集團蔡衍明先生,擴大吞併台灣的傳媒市場,最後似乎只能仰望公平交易委員會的審查了。

        依公平會的相關發言,其關注的焦點似乎在於如何界定市場範圍,這無異於將媒體購併與一般事業結合同視,殊為不當。實則,基於新聞媒體在民主憲政體制下所肩負的特殊職責與承擔的社會功能,新聞媒體購併絕不能與一般企業結合同視;也因此,行政管制機關在決定是否許可媒體購併結合時,自不能單純限縮於「市場競爭經濟利益」層面,而必須將「公共利益」納入考量。

        此種就媒體購併於行政管制所應採取的基本立場,不僅早為英國政府於政策上肯認,更在實務上予以踐行。英國政府於2001年提出的「媒體集中管制規則諮詢報告」即清楚宣示,就媒體購併的管制,傳統競爭法僅處理經濟效率與市場競爭之視野係不完備的。

        職是之故,英國現行規範事業結合管制的《2002年企業法》中,透過內含《2003年傳播法》規範內容的方式,明確地將媒體購併結合界定為「公共利益案件」,採取「公共利益」審查原則。具體而言,就媒體結合的許可審查,為防止言論多元性及媒體專業自主等價值遭受不當侵害,除了一般性確保公平經濟競爭的管制規定之外,《2002年企業法》第58條更進一步規定,行政機關必須考量「公共利益」,而所謂公共利益的考量因素,在「報業結合」的脈絡中包括:(1) 新聞報導正確性的需求;(2)意見自由表達的需求;以及(3)在合理可行的範圍內,確保充分的多元觀點需求。依學者分析,此種英國管制模式實質上係在競爭法的規範脈絡中,導入了「超越市場經濟競爭」之因素,而將新聞媒體的民主價值及社會功能,納入審酌的範圍。 

考量整體公共利益

        事實上,在該法施行之前,英國「獨佔及結合委員會」即曾以「違反公共利益」為理由,在1990年禁止《The Bristol》晚報將控制性持股移轉給持有《Sunday Sports》及《Daily Sport》兩家報紙50%股份的David Sullivan,因為一旦允許股權移轉,將可預期曾有妨害新聞專業自主紀錄的Sullivan,會影響該報紙的編輯走向及內容風格,而嚴重傷害「新聞報導正確」及「意見自由表達」的價值。

        我國尚無一套統合的媒體集中化管制體系之前,吾人僅能仰賴行政機關依其權責努力積極作為。以公平會而言,就廣電媒體的購併,其或可試圖將皮球踢給NCC(如同其在旺中購併中嘉案的表現);但就新聞報業的結合,公平會作為唯一的可能管制機關,即責無旁貸。事實上,依《公平法》第1條所揭示包括「維護消費者利益」在內等立法目的,已足使公平會得「依不同產業之特性與社會功能」,考量整體「公共利益」,既無必要且不適當「劃地自限」地僅著眼於經濟因素。特別是針對肩負重要民主防衛功能的新聞媒體結合,公平會於進行《公平法》第12條所定「利益vs.不利益」之權衡時,更應超越「純粹市場經濟」的層面,考量系爭媒體購併案對民主、新聞自由及言論多元等價值所將造成的鉅大負面衝擊,禁止本件結合案。

(作者為中央研究院法律學研究所副研究員,現為美國傅爾布萊特學者 )

好文來源:http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20121127/34668213/壹傳媒購併案公平會怎審(黃國昌)(原文刊登於2012年11月28日《蘋果日報》)

(本文為作者個人意見,不代表本智庫立場)

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